Veel inspanningen, te weinig effect: analyse van het Rekenhof over het Zorgpersoneelsfonds

Waarom blijft het tekort aan verpleegkundigen aanhouden, ondanks jarenlange investeringen? Met die vraag ging het Rekenhof aan de slag. In een grondige audit[1] onderzocht het of de planning van het verpleegkundig aanbod en de federale financiële maatregelen effectief bijdragen aan een voldoende en stabiele personeelsbezetting in de zorg. De analyse gaat verder dan cijfers alleen en legt vooral structurele tekortkomingen in beleid en opvolging van het Zorgpersoneelsfonds bloot. “We zien dat er de voorbije jaren veel inspanningen zijn geleverd, maar het beleid mist transparantie en samenhang”, aldus het auditteam van het Rekenhof.

Het Rekenhof heeft als opdracht om na te gaan of overheidsmiddelen doelmatig worden ingezet. In dit dossier keek het op eigen initiatief specifiek naar twee vragen: hoe goed wordt het verpleegkundig aanbod gepland, en in welke mate draagt de federale maatregel van het Zorgpersoneelsfonds bij aan een versterking van dat aanbod? Die oefening is relevant in een context waarin het beroep al jaren onder druk staat en waarbij een extra financiering door het Zorgpersoneelsfonds na de publicatie van het KCE rapport 325A uit 2019[2] aan moest tegemoet komen.

Ziekenhuizen kampen met openstaande vacatures, afdelingen moeten capaciteit beperken en teams zoeken voortdurend naar manieren om de zorg georganiseerd te houden. Tegelijk neemt de zorgvraag toe door vergrijzing, complexere zorgtrajecten en technologische evoluties die nieuwe behandelmogelijkheden creëren. Het rapport beoordeelt dus niet de kwaliteit van zorg zelf, maar focust op de vraag of het beleid voldoende onderbouwd en correct gefinancierd is om die zorg op lange termijn te blijven garanderen en of de financiële middelen die hiertegenover worden ingezet transparant, doelmatig en correct worden gebruikt.

Onvoldoende mensen om zorgvraag op te vangen

België beschikt vandaag over een relatief groot aantal verpleegkundigen. In 2022 waren er 134.496 actief in de gezondheidszorg[3]. Toch nuanceert het Rekenhof dat beeld. Het absolute aantal zegt weinig over de mate waarin de zorgvraag wordt opgevangen. Het rapport van de planningscommissie stelt dat, wanneer men rekening houdt met demografische evoluties en toenemende zorgnoden, de groei van het aantal verpleegkundigen onvoldoende is. Volgens projecties van de Planningscommissie – Medisch Aanbod dreigt tegen 2046 een tekort van ongeveer 16 procent om hetzelfde zorgniveau te behouden als vandaag. Dat betekent dat de huidige evolutie niet volstaat om de stijgende vraag bij te benen.

Daarnaast spelen er dynamieken binnen het beroep zelf. Een aanzienlijk deel van de verpleegkundigen is ouder dan 50 jaar, de instroom van nieuwe afgestudeerden daalt en het ziekteverzuim stijgt. Die combinatie zet druk op de effectieve beschikbaarheid van personeel op de werkvloer.

Een versnipperd beleidslandschap

De kern van het rapport ligt in de analyse van de federale maatregelen. Het auditteam: “Sinds begin jaren 2000 zijn er meer dan veertig initiatieven genomen om het beroep aantrekkelijker te maken en het aanbod te versterken. Op zich wijst het op een duidelijke beleidsaandacht voor het probleem. Toch stellen we vast dat deze maatregelen onvoldoende op elkaar afgestemd zijn. Ze werden vaak ingevoerd in reactie op specifieke noden of crisismomenten, zonder dat ze deel uitmaken van een overkoepelende strategie.”

Daarnaast ontbreken meetbare doelstellingen. Het is daardoor moeilijk om te evalueren welke maatregelen effectief bijdragen aan meer instroom, betere retentie of een lagere werkdruk. Ook bepaalde beleidskeuzes hebben onbedoelde effecten gehad. Zo hebben wijzigingen in de opleiding en toegang tot het beroep tijdelijk geleid tot een lagere instroom, wat het tekort op korte termijn heeft versterkt.

Het Zorgpersoneelsfonds: tussen ambitie en realiteit

Het Zorgpersoneelsfonds is een van de belangrijkste federale instrumenten. Met een jaarlijks budget van ongeveer 402 miljoen euro wil het fonds sinds 2021 ziekenhuizen ondersteunen bij het aantrekken en behouden van personeel en het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Het fonds heeft duidelijke doelstellingen: extra tewerkstelling creëren, werkomstandigheden verbeteren, mentorschap ondersteunen en zorgpersoneel versterken via ondersteunende functies. De wet van 9 mei 2021 stelt letterlijk dat de financiële middelen van de ziekenhuizen, prioritair worden aangewend voor de financiering van de verhoging van de personeelsnorm, bij voorkeur voor het verplegend personeel teneinde de verpleegkundige aanwezigheid aan het bed van de patiënt te verhogen.

“Uit de rapportering van ziekenhuizen blijkt dat de tewerkstelling sinds de invoering met duizenden voltijdse equivalenten is gestegen. Maar die cijfers moeten genuanceerd worden”, benadrukt het auditteam. “Er is namelijk een belangrijk verschil tussen aangeworven of bestendigde functies en de nettogroei van het personeelsbestand.”

Een deel van de stijging komt door het verlengen van bestaande contracten of het vervangen van personeel, en telt dus niet als echte uitbreiding. Wanneer men corrigeert voor die effecten, ligt de nettogroei lager dan gerapporteerd. “Bovendien is de nettotoename vooral toe te schrijven aan ondersteunende functies in plaats van verpleegkundigen (Fig. 7). Dat helpt om sterke gestructureerde zorgteams samen te stellen, maar het betekent niet automatisch meer verpleegkundige capaciteit.”

De effecten verschillen ook sterk tussen ziekenhuizen. In een derde van de instellingen daalde het aantal verpleegkundigen zelfs, terwijl andere ziekenhuizen wel groei realiseren (Fig. 8) Die variatie maakt duidelijk dat het fonds geen uniforme impact heeft.

Als men dezelfde afdelingen vergelijkt tussen de ziekenhuizen, kan men vaststellen dat de evolutie in het algemeen verschilt in functie van het type van afdeling. Bijvoorbeeld, in de geriatrie (zie fig. 13), is de evolutie eerder negatief (rode punten in de grafiek) en er bestaan grote verschillen in de bemanning tussen de ziekenhuizen zowel voor als na de invoering van het fonds.

Financiering: complex en weinig transparant

Een belangrijk knelpunt zit in de manier waarop ziekenhuizen gefinancierd worden. Het Budget Financiële Middelen (BFM) is complex en weinig transparant als het gaat om verpleegkundig personeel. Omdat de financiering grotendeels forfaitair gebeurt op basis van verantwoorde bedden en verspreid is over verschillende onderdelen, is het moeilijk te bepalen welk deel van het B2 budget effectief naar verpleegkundigen of zorgkundigen gaat. Het aantal verpleegkundigen per dienst wordt ook niet gemonitord.

Bovendien volstaat de financiering vaak niet om alle verpleegkundige lonen te dekken[4]. Ziekenhuizen moeten dan keuzes maken: minder verpleegkundigen inzetten, meer zorgkundigen inschakelen of andere inkomsten aanspreken. Dat verklaart mee waarom extra middelen niet automatisch leiden tot een betere personeelsbezetting aan het bed.

Monitoring en data: blinde vlekken

Het Rekenhof wijst ook op belangrijke tekortkomingen in de opvolging. Het auditteam: “«Ziekenhuizen zijn verplicht om de impact van het Zorgpersoneelsfonds te evalueren door het sociaal overleg (aantal zorgverleners en de gevolgen voor de omkadering aan het bed van de patiënt), maar die gegevens worden niet verzameld of geanalyseerd op federaal niveau door de FOD Volksgezondheid. Er bestaat geen uniform model, waardoor vergelijking en verwerking moeilijk zijn. Met andere woorden: er wordt veel gemeten, maar te weinig samengebracht. Daardoor missen we een helder beeld van de impact voor de patiënt.

Een mogelijke oplossing ligt, volgens de minister, in het federale praktijkregister waartoe alle gezondheidzorgbeoefenaars zich vandaag individueel dienen te registreren. Dat moet een beter inzicht geven in de activiteiten van onder andere verpleegkundigen en de evolutie van de arbeidskracht. Met zulke data kunnen overheden en beleidsmakers gerichter sturen en maatregelen beter evalueren.

Structurele knelpunten blijven bestaan

Het Rekenhof pleit voor een meer gestructureerde aanpak. Daarbij ligt de nadruk op duidelijke doelstellingen, betere data en een nauwere koppeling tussen middelen en resultaten. Het auditteam: “Pas wanneer doelstellingen, middelen en opvolging op elkaar afgestemd zijn, kan beleid echt impact hebben.” Belangrijke aanbevelingen zijn onder meer:

• concrete doelstellingen voor personeelsinzet en zorgniveau bepalen
• de huidige financieringsmechanismes van de ziekenhuizen herevalueren om de aanwezigheid van verpleegkundigen aan het bed van de patiënten te versterken
• monitoring en datakwaliteit verbeteren, onder meer via het register van praktijken
• bestaande maatregelen grondig evalueren
• een samenhangende langetermijnstrategie ontwikkelen, in overleg met verschillende beleidsniveaus

Bovendien stelt de FOD Volksgezondheid dat aan elke forfaitaire financiering de voorwaarde zou moeten gekoppeld zijn dat de beoogde betrekkingen effectief bestaan.

Wat betekent dit voor het werkveld?

Voor verpleegkundigen bevestigt dit rapport wat ze dagelijks ervaren: de werkdruk blijft hoog en verbeteringen komen niet altijd zichtbaar of voelbaar door. Voor ziekenhuisdirecties onderstreept het rapport het belang van een strategische inzet van middelen. Extra budgetten bieden kansen, maar vragen ook om duidelijke keuzes, transparantie en een doordachte organisatie van zorg.

De belangrijkste les uit het rapport is er misschien wel voor de overheid: het probleem van het verplegingsaanbod is niet nieuw, maar vraagt dringend een andere aanpak. Minder versnippering, meer samenhang en vooral een duidelijke richting. Alleen zo kan het beleid het verschil maken op de werkvloer. Er is werk aan de winkel.

[1] Rekenhof. (2025). Verplegingsaanbod: Planning en federale maatregelen om het beroep te ondersteunen. Rekenhof.

[2] Van den Heede Koen, Bruyneel Luk, Beeckmans Dorien, Boon Niels, Bouckaert Nicolas, Cornelis Justien, Dossche Dorien, Van de Voorde Carine, Sermeus Walter. Verpleegkundige bestaffing voor een veilige(re) zorg in acute ziekenhuizen. Health Services Research (HSR). Brussel. Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg (KCE). 2019. KCE Reports 325A. DOI: 10.57598/R325AS.

[3] PlanKad Verpleegkundigen 2022, Cel Planning van het Aanbod van de Gezondheidszorgberoepen, Dienst Gezondheidszorgberoepen en Beroepsuitoefening, Directoraat-generaal Gezondheidszorg, FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu, december 2024.

[4] Van den Heede K, Bruyneel L, Beeckmans D, Boon N, Bouckaert N, Cornelis J, Dossche D, Van de Voorde C, Sermeus W. Verpleegkundige bestaffing voor een veilige(re) zorg in acute ziekenhuizen – Synthese. Health Services Research (HSR). Brussel: Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg (KCE). 2019. KCE Reports 325As. D/2019/10.273/72.